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我国同城化发展与区域协调规划对策研究

文章来源:本站原创  点击数:  更新时间:2012/2/22 9:45:41

同城化:提供一种新的区域发展视角

20 世纪50 年代以来,城市化作为世界性的社会经济变化过程,其进程大大加快,导致了城市与区域之间的相互影响发生了根本变化。我国当前城市化发展的空间特征主要表现为城市用地的外延扩张、城市内部用地结构的调整和郊区农村的就地工业化。伴随着我国城市化逐渐突破城乡分隔的障碍,城市与区域之间在产业结构、空间布局的关系方面都发生了很大的变化。

近几年我国出现了区域“同城化”发展策略的新趋势,即同一或相邻地理空间内两个或两个以上的城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系,具有空间接近、功能关联、交通便利以及认同感强的特征,通过城市之间社会经济要素的共同配置,使城市之间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理等方面形成了高度协调和统一的机制。

同城化现象及其特征

我国长期以来各城市是以在行政区域内部相对封闭的发展模式为主,难以实现跨城市、城乡或区域的发展。近年来,随着我国经济的日趋繁荣,城市建设规模不断增大,城市间及城市与其影响区域间发展的关联性日益扩大,其矛盾和冲突不断加剧,研究城市间以及城市与区域之间关系也已显得更为迫切和必要。

在一些经济社会发展较快的地区,城市在经历了要素集聚的规模增长之后,不少中心城市面临了产业升级、转移、新兴经济发展和原有城市空间结构置换、再调整的挑战。通过城市发展和空间布局的引导,中心城市的社会经济职能向城市周边乡村地区或周边城市辐射。而周边城市或周边区域支撑了中心城市发展的要素资源的再配置,共同构建了新型城市- 区域发展格局的重要空间地域。如陕西省的咸阳市与其东南的西安市在地域上紧密相连,在资源配置、产业布局、信息人才等方面有着较强互补性,两个城市的产业发展与其他设施配置在空间上已经相互渗透。近年来,辽中地区通过城市间的同城化建设,促进了要素的合理流动和区域空间布局的优化,提高了各城市发展的竞争能力。其中,沈阳和抚顺的同城化建设是较为典型的案例。沈阳城市发展现状受山地河流、交通条件、建设基础以及行政边界等因素的影响,城市空间发展呈明显的单中心圈层特征。现状城市交通拥挤现象突出,边缘区建设混乱;城市原有老工业区产业衰弱,亟待更新改造;城市新兴产业对环境有很高的要求,而原有城市空间条件的制约很大。未来沈阳城市发展已迫切需要寻求外部区域的空间支持。抚顺与沈阳的产业关联度强,互补性大,空间距离最短,并且抚顺城市新兴产业区建设重心已向西发展。因此,辽宁省在沈阳和抚顺两市的交界区域划定了两市同城化发展的区域,利用该区域内的环境与生态资源、土地成本、已有的产业基础和道路交通等条件,通过规划科技产业区、商务办公区、旅游风景区、休闲度假区、物流园区等功能片区建设,使沈阳和抚顺两个城市间空间发展逐步融合,形成区域协调的新型城市空间发展模式。我国中部地区的郑州市有着发达的铁路、公路、航空、信息设施和制造业、服务业基础,其东部邻接的开封市人文、教育、旅游资源极其丰富,两市正采取一体化的合作以推动郑汴城市的发展。地处郑汴两个城市之间的中牟县也由于在地理上西邻郑州郑东新区和东接开封规划的汴西新城,而成为实现郑汴一体化发展的重要支撑区。在河南省内还有平(顶山)宝(丰)叶(县)一体化发展的区域。山西省太原市作为传统的重工业城市,产业结构升级和防治污染的任务艰巨,加之城市水资源匮乏,建设用地紧张,城市发展空间已较局促。晋中市榆次区与太原城市在东南部相接,其土地、矿产、旅游等资源较为丰富,工业门类比较齐全,交通便捷,区内地势平坦,是太原城市扩展、产业转移的首选方向。由太原市区和晋中市榆次区构成的同城化核心区已成为高科技产业、交通物流业和现代服务业的集中发展区。

我国城市与区域发展中目前出现的同城化现象,其共同的特征在于城市发展及其空间要素超越了原有行政管理制度的设计范围,因此,在目前城市经济社会发展空间可达的范围内和合理的区域空间架构下,开展区域协调与合作,共同配置社会经济与空间资源,以提升区域和城市发展的核心竞争力。同时,区域内各级政府也在通过各种制度设计和创新,顺应这种城市与区域发展的新模式。如研究区域经济发展过程中,如何打破传统城市之间的行政分割,促进区域市场、产业、基础设施的一体化发展;在同城化发展中如何消除行政壁垒和加强行政协调、环境治理、调控就业、协同创新等。

同城化发展的条件分析

区域内同城化发展的外部特征是区域内城市的社会经济发展逐渐突破地理边界限制,出现一体化融合的趋势。这个趋势的出现会受到城市外部对原材料、物资、建设、信息技术改善的需求和城市内部生活质量、交流、认同、发展保障的需求之间相互作用的影响,本文将之归纳为人口与用地规模、产业集聚及结构的匹配与关联、空间临近与相向发展、人文历史环境相似等内部条件,通勤与信息交换、技术迁移等外部条件。

人口与用地规模。同城化发展的主要内在动力产生于区域中心城市的发展需求和辐射能力,直接表现为支撑中心城市经济社会发展的人口集聚和城乡间人口转移的规模,以及由此产生的发展空间载体需求。这些中心城市的人口除了提供基本的劳动力规模外,还是各项公共服务、城市建设的重要参与者。相应的,城市化发展所产生的多样社会经济活动也需要足够的用地来支撑,并为这些活动的有序进行保留充足的生态环境腹地。

产业集聚及结构的匹配与关联。工业化造成了生产在城市中的集中,促成了资金、劳动力、资源、技术等在有限空间的高度组合,并形成了区域中心城市。城市主导产业在劳动力、资金、技术方面的效率提高不断形成更高收益的产业类型,原有产业则向中心城市以外的区域发展,依照产业分工和价值链合作,形成区域内统一的地域生产组织。区域内不同城市生产、消费着不同的产业原料、产品和服务,形成了彼此互补的市场和服务输入、输出地,也形成了整体区域的各类生产、生活用地与设施布局。在我国已出现同城化发展趋势的区域,沈阳和抚顺两个城市各自在同城化中发挥服务中心和合作支撑的作用,并将互补产业迁移到彼此的优势地区。太榆同城化中,太原的经济总量持续增长,但经济发展和产业结构调整受地理空间、生态环境的严重制约,榆次作为扩展太原与周边区域联系的核心地区,可与太原的农业、旅游等产业进行合作。

空间临近与相向发展。同城化发展意味着城市之间日益密切的社会联系,催生了大规模的交通、通讯等基础设施建设,并有效缩短了城市间的出行时间和沟通费用,降低了设施的开发成本。城市间大量基础设施集中发展,将相邻城市的建设连接在一起,形成“同城化”的一体化发展空间。城市间的空间临近和相向发展,将有助于降低设施建设的投入,吸引较大的出行人流、货流,以利于大运量公共交通对区域内城市空间格局与社会经济活动的时空分布的协调引导。

人文历史环境相似。城市化改变了农村单一、封闭的生活模式,形成了依社会化分工为基础的现代城市生活,对场所空间的活动范围、活动内容、风俗习惯、兴趣爱好进行了再造。具有共同人文和历史渊源的区域在构建同城化发展时可以减少生活模式融合的矛盾,继承和保护区域内的历史文化遗产,避免外部开发和行为模式对本土认同的侵蚀,并创新出适应本地风俗特点的新生活方式,促进区域内同城化发展的进程。如沈阳和抚顺山水相连,一脉相承,沈阳东部的棋盘山风景区和南部的白清寨风景区分别与抚顺的友爱风景区和关山湖风景区连为一体,浑河从两个城市中间穿过,同为两市的景观廊道,清东陵等历史文化遗产和园艺博览馆等文化交流场所分布其中,成为沟通两市的重要媒介,并共同构成了两市多样化的旅游资源。

通勤与信息交换。城市的发展离不开与外部环境的能量和信息交换,大型的对外交通通道和交通设施往往成为区域中心城市发展的强大推动因素。城市服务于外部的产品交易和物资供给所确立的产业规模决定了该城市在区域中所处的位置、职能和对外部环境的影响度。良好的通勤与信息交换条件也是城市吸引外部流动要素,弥补自身劣势、缺陷并推动城市快速发展的重要条件。

技术迁移。经济发展的每个阶段都需要选择符合自身要素禀赋的产业结构和生产技术,具体的技术运用会影响市场交易、分工的难易程度,进而决定了地理格局下各项活动空间区位的分布和集中、分散程度。同城化发展的形成源于各要素依照资源禀赋形成的交易需求不断克服空间障碍的束缚,向优势区位的集聚与分工合作,通过向彼此外部环境的学习,引进新的技术模式,从而有效地提升城市的生产效率,并形成新的组织架构来开发利用未被整合的市场空间,促进同城化区域内部空间结构的整合。在这个过程中,技术迁移往往能对城际与城乡关系产生跳跃式的影响,形成或促进相互融合的同城化区域发展。

现有制度对同城化发展指导的缺失

城市规划法规和规范的局限。我国长期以来指导城市发展的规划法规和技术规范大多局限于城市本身的一个较小范围。1990 年颁布实施的《城市规划法》提出了制定和实施城市规划,要在城市规划区内进行,即指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。这个以建设性视角来理解的概念,仅仅关注城市的建设性区域(包括将要建设的区域),而忽视了对非建设性区域的必要控制。多年来各地已有的城市规划实践也大多将重点局限于城市自身内部空间结构的完整性上,而忽视对多层次、多尺度地区间相互影响的关注,对城市所在区域发展的理解不足,各城市按照自身的效用原则来安排其发展,往往带来重复建设、恶性竞争等问题,造成城市与区域发展协调性不足,资源配置不合理,生态环境破坏,战略性资源过度消耗,影响了城市长远可持续发展的能力。同时,城市发展也大多缺乏对区域的支持,单纯从城市自身的经济性考虑而采取粗放的扩展模式,吸引了周边区域的资金、劳动力、原材料,侵占农村土地等资源要素,削弱了城市外部区域的发展机会。而农村地区长期的发展不足和城市关注于短期利益的总量扩张最终也会受制于整体生态足迹的限制,出现发展失衡的危机,对整体区域经济社会发展产生不良的影响。

缺乏区域空间管制机制。城市与区域经济社会和空间发展规划需要与各级政府的公共发展政策相协调,区域交通、基础设施建设、区域扩展边界控制等也需要相应的管理机构配合,但目前我国城市经济增长和城乡空间发展却难以形成共同管制的合力,不同城市之间为维护自身利益设置的资源流动壁垒仍存在冲突情况,不同行政范围、级别、内容的公共机构间条块管理的整合也难度重重。如过多地从地域竞争的角度考虑,有针对性地各自设置多个经济技术开发区,形成内耗和城市之间的恶性竞争,制约了城市的长期、可持续发展。目前我国在区域内优化配置资源的主要途径为行政区划调整,许多中心城市将周边低等级城市、县、乡等划为直接管辖区域,以最大限度和最低成本地获取资源和发展空间。但是,行政区划调整也不是万能的,不能忽视城市与区域经济社会发展的内在规律,纯粹靠行政的手段合并不同的行政区域,来达到获取发展所需资源的目的。

同城化发展的空间规划对策

同城化发展的空间模式。同城化发展规划改变了原有对空间发展规划局限于某一行政地域内固定的利益主体的状况,而是依照各城市的产业类型及其对各类资源开发的优化配置状况来确定发展的空间范围和空间尺度。由于我国目前实施同城化发展的大多是经济相对发达地区的中心城市,这些城市除了是一定区域中心外,还担负着参与全球竞争并推动其他区域社会经济持续健康发展的任务。因而,我国同城化的空间发展主要表现为“自内而外”的要素流动、扩张产生的区域资源、设施均衡发展与“由外向内”的外部机遇带来的项目、产业重点突破相结合。目前我国各地区同城化发展所采取的主要策略大多表现为相邻城市间为取得协同发展的最优效益,而对城市间的结合地带采取联合的开发行动。

同城化发展空间规划内容。在规划内容上,同城化区域在经历了单个城市发展的传统工业化模式后,对土地、劳动力、矿产、能源等要素的消耗逐渐增加,原有的成本价格优势日趋受到挑战,加之污染等生态环境消耗增加,技术升级和产业改造的压力逐渐增大。依托资金、信息、知识、人文等要素的新兴行业将是我国在传统制造产业外的新的产业发展道路,相应的城市之间原有不协调的发展格局也有望通过新旧产业的选择而重新形成统筹布局、优化协作的同城化发展的区域。同时,依托新的投入要素发展的高科技、服务行业将刺激区域内公共服务、基础设施的投资。同城化区域的空间功能结构将表现为在现状生态和景观环境格局下,进行产业区调整与巩固、加强基础设施建设、住房增加与科技园区、商务区、商业区、文化创意区快速发展的区域互动格局。如沈抚同城化规划中,除了沈阳和抚顺两个城市开展产业协作并对空间结构、布局进行调整外,还包括了居住拓展区、生态与环境保护等内容。此外,沈阳和抚顺之间结合基础设施、功能区与重点项目的发展通道规划和建设,也是沈抚同城化规划的重点内容。

同城化区域空间规划体系衔接。在区域同城化发展的空间规划与其他空间规划体系的衔接上,同城化区域空间规划由于范围较大,涉及作用机制各方面内容较广,因而能从区域综合统筹的角度形成整体发展的目标,并区分同城化区域中不同行政区内的空间政策和管制重点,并强调从市场、生态、宜居、就业等角度对影响区域发展和目标形成的重要节点、走廊和地区形成综合特征、联系强度和规模分配的规划引导,并指导同城化区域中城镇和乡村的更为详细的空间规划。

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